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j9九游会:专业知识:县级政府机构精简人员的出路

时间:2022/08/15    点击量:

j9九游会自我国农村实行税费改革以来,大多数县级财政出现了不同程度的困难,明年起我国将全部免征农业税,县级政府赤字问题将进一步显现。与此相对应,县级政府 仍然拥有庞大的吃财政饭的干部队伍,数次机构改革始终没有彻底解决这一"生之者 寡,食之者众"的问题。为什么我国县级政府机构改革多次在精简人员问题上搁浅或 回流,县级政府机构消肿、精简人员难在哪里呢? 改革开放以来,我国进行了5 次政府机构改革,总结历次机构改革的经验和教训, 可以发现,县级政府在精简人员时通常都面临以下几个突出难题: 1.分流渠道窄。1998 年我国国务院机构改革通过安排分流人员到直属事业单位或 社会其他事业单位任职,充实企业,进入高等院校及干部院校免费深造等措施,顺 利将原来的35315 名公务员减到18540,减少了47.5%,[1]基本实现了精简的目标。 对于县级政府而言,套用中央政府精简人员的办法几乎是行不通的。因为我国政府 机构超编人数的85%集中在县、乡两级,需要精简的比例很大,而大多数县都是以 农业为主的经济结构,经济发展水平低,政府的下属单位相对少,对分流人员的吸 纳空间小。特别是经济欠发达地区的县级政府,下属的国有企业经营困难,集体经 济萎缩,大部分处于亏损状态,一些由财政供给的或运转好的事业单位早已人满为 患,而另一些自收自支的事业单位自身难以为继,缺乏接收机关分流人员的能力, 加之财政困难,送大批干部到高校深造、定向培训的做法也不太现实. 在实践中,为了完成精简的任务,各地县级政府采取了不同的分流措施。

一般有 以下几种:一是鼓励年龄较大、工龄较长的人员提前退休。在其他配套改革还没有 到位的情况下,鼓励提前退休确是一种比较稳妥的分流方式。但如果操作不当,也 会产生负面效果:提前退休一般都是根据年龄采取"一刀切"的做法,有的甚至进一 步降低了年龄界限,这就使得一些人员年龄偏大的单位出现了人员严重不足的问题, 在精简后,又不得不补充新人。从表面上看,单位的人员确实是减少了,也趋向年 轻化,其实是干工作的人少了,领工资的人却增加了。不仅如此,一些干部群体的 年龄结构没有合理搭配,年龄大的领导干部提前退休后,领导职位严重空缺,不得 不突击提拔年轻干部。新提拔的年轻干部没有经过台阶性锻炼,缺少经验,致使有 些工作难以开展,而一些经验丰富的中年干部过早地退居二线,多挣钱不做事,造 成了人才资源浪费。二是分流人员到乡镇政府、乡镇的"七站八所"、学校或村里任 职。事实上,学校、乡镇的"七站八所"都属于财政供养的事业单位,而村干部在税 费改革后的"误工补贴",也是由上级财政转移支付的。县政府机关的人少了,但财 政供养的人并没减少。再者,这些单位本身也存在精简人员的问题,接收分流人员 的能力有限。三是将行政机构整体改为事业单位或经济服务实体,人员数量、干部 身份、待遇不变,财政经费照拨不变,说是先作为过渡,逐步将其转变为行业自律 组织和独立经营的经济组织。

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j9九游会在实践中,因为这些事业单位或经济服务实体还承担 着行政管理职能,职能转变始终没有到位,再加上各种条件限制,机构复位、人员 回流在所难免。由于政府机关的机构改革没有和事业单位改革同步,所以,有些事 业单位不仅没有转变为行业自律组织,反而成为政府机关分流人员的"避风港"、"蓄 水池",机构人员明减暗不减,甚至还变相增加. 2.上级政府部门过分干预。与我国统一集权、条块分割的行政管理体制相适应, 我国的财政体制是按照职能部门从上至下拨款。县级政府一般要通过与上对口设置 机构和人员才能争取财政拨款和投资。因此,在机构改革中,县一级政府的自主权 非常有限,难以抵住"条条"干预的压力。在历次机构改革中,表面上上级政府各部 门对县级政府精简机构和人员的做法无不表示支持和赞同,但当改革真正触动了部 门利益、条条利益时,阻力就会显性化。2003 月十届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案曾明确提出,地方政府机构改革不搞一刀切,也不要求完 全上下对口,但实际操作起来却困难重重。陕西省黄龙县是一个财政自给率只有 27%,累计财政赤字2300 多万元的困难县,虽然只有4 万多人口,但为了与上级职 能部门对接,机构达到308 个,财政供养人员达到4400 人。

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20 世纪90 年代中期以 来,黄龙县用过许多办法精简政府机构和人员,曾是全国精简机构的先进县。精简 后的黄龙县一度出现了尴尬的一幕:各部门都要备两套章,一套新章在县里用,一 套原来的章到省、市用,否则上报的文件上级部门根本就不接收。[2]黄龙县的机构 改革最终也没有走出"精简--膨胀--再精简--再膨胀"的怪圈。内蒙卓资县在20 世纪90 年代初开始机构改革,打破了上下级对口设置机构的格局,但到90 年代中后期出现 机构反弹,人员回流。据卓资县有关人士估算,卓资改革后的几年里,上级部门应 亿元以上。[3]对于一个贫困县来说,1亿元无疑是一个巨大的 数字,足以让改革者对撤并机构、精简人员望而却步. 3.改革成本高。任何改革都要付出成本,从长远角度看,只要改革所获得的收益 大于成本,改革就应该坚持下去。县级政府精简人员的必要性已毋庸置疑,但从目 前来看,县级政府精简人员所需承担的成本远远超过其所能承担的最高限度。对于 精简下来的人员,政府要给予一次性经济补偿,要补缴养老和失业保险等,这部分 资金数额巨大,使本来就捉襟见肘的县级财政雪上加霜。湖北省咸宁市咸安区在机 构改革中共分流了几千名干部,但真正与单位脱钩的只有 600 多人,出现这种情况 的主要原因是缺乏买断工龄的资金。

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咸安区的领导在调查后算过一笔账,每个干部 买断身份的"价格"大约为3-5 万元,如果要一次性买断1000 名干部的身份,使其与 原单位彻底脱钩,就至少要有 3000 万元资金,[4]而咸安 2003 年的财政收入为 1.6 亿元,本级可支配资金仅7500 万元,财政支出为1.7 亿元,[5]近亿元缺口得依靠上 级财政转移支付政府部门精简机构,要再筹措3000 万元资金,光靠咸安自己的力量似乎不可能办到.. 4.社会保障制度改革滞后。社会保障制度改革是与政府机构改革相配套的一项重 大措施。从目前的情况看,社会保障制度的改革显得比较滞后。原有的社会保障体 系没有覆盖政府机关工作人员,大部分政府机关工作人员的医疗、养老及其他福利 保障都由单位包揽下来,与市场经济条件下的企业社会保险形成强烈反差政府部门精简机构,政府和 企业之间人员流动难。许多人不愿离开机关,因为离开单位就意味着失去原有的保 障。这对机构改革、精简人员形成巨大阻力. 机构改革是政府自上而下发动的对存在弊端的原有机构和体制的革命,而不是 细枝末节的简单修补,因此,机构改革所遇到的困难是不可避免的。县级政府在行 政管理层次中处于基础地位,在国家事务管理中发挥着承上启下、联结城乡、沟通 条块的枢纽作用。

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j9九游会因此,县级政府机构改革是我国行政体制改革的关键环节。解决 县级政府精简人员的难题,需要良好的改革环境和综合配套的改革措施。从改革的 环境看,随着我国经济体制改革的深入和市场经济的发展,市场在资源配置中发挥 越来越重要的作用,政府所掌握和控制的资源与权力已被弱化,旧的庞大的政府机 构已失去了其生存的条件和土壤;农村税费改革进一步深化,标志着"以农养政"的 时代即将结束,基层政府全面推进机构改革成为必然。破解县级政府精简人员的难 题,将为下一步在全国范围推进乡镇机构改革提供经验。从机构改革的目标来看, 县级政府精简人员必须考虑三个因素:提高效率、减轻财政负担、保持社会稳定。 因此,县级政府精简人员不能单纯为完成减人目标而减人,而是应该在严守入口、 疏通出口、巩固现有改革成果的基础上,实行综合配套改革。具体包括: 1.实行机构编制的"刚性"管理,严守入口。一是以财控编,加强财政约束。如果 对政府部门实行财政包干,县财政部门按照精简后的编制拨付工资总额,增人不增 工资,减人也不减工资,那么,各部门也就难有要求增加人员的积极性了。同时, 加强对预算外经费的管理,实行严格的"收支两条线",消除以预算外资金对机构膨 胀和人员超编的财力支持。

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二是加快政府机构编制立法,将政府机构编制的增减纳 入法定程序。根据人口、面积、国民生产总值、财政收入等县情指标核定机构和人 员数量以及行政管理费用在本级政府财政支出中的比重,并将其法定化。政府机构 编制在法律范围内做出必要调整时,首先通过同级财政部门的审核政府部门精简机构,再经同级人大 审议批准. 2.对分流人员创业给予政策优惠,疏通出口。包括鼓励分流人员到经济发达地区 创业,对从事个体、私营经济活动的给予贷款扶持、税费减免或优惠等。湖北咸安 曾推行"干部外出打工锻炼"政策,外出打工干部在打工期间保险由区财政统一交付, 打工收入归个人所得,每月可领取 150 元工资;对离岗从事个体经营的,年上缴税 2000元者,发放原来工资的前四项。[6]珠海、云南、江苏等地也都出台过分流 人员从事个体、私营经济的激励政策。这些政策使得一部分人员自愿离职,在一定 程度上减少了分流的压力. 3.优化人员结构,建立科学的用人机制。精简人员的目标是为了增加效率,因此, 机构消肿应该和"强筋壮骨"并举。按照公平、公正、公开的原则,全面考核现有人 员,择优确定实留人员。在此基础上,在人员年龄、学历层次、工作经历等方面综 合考虑,合理搭配政府部门精简机构,形成良好的比例结构。

j9九游会同时,进一步完善竞争上岗、民主选举、 辞职、辞退等制度,建立起能上能下、能进能出、严格监督、竞争择优的用人机制. 4.加快社会保障制度改革,建立统一健全的社会保障体系。完善的社会保障制度 可以消除分流人员的后顾之忧,为机构改革实施提供"减震网"。首先,将政府机关、 事业单位、企业从业人员全部纳入社会保障体系,按照统一的标准确定缴费比例、 缴费基数以及支付方式,为各单位之间人员流动提供便利;其次,变"政府--单位-- 个人"式的以单位为中心的间接保障为"政府--社会--个人"式的以个人为直接对象的 社会保障体制,逐步实现各种保险的社会化管理. 5.整体推进行政体制改革。机构改革只有和其他改革同步进行,协调推进,才能 取得成功。目前来讲,解决县级政府精简人员的难题,需要理顺条块关系,改革财 政拨款和投资体制,打破行业部门界限政府部门精简机构,实行"条块结合,以块为主",赋予县级政 府更多的自主权;将精简的对象范围由"政府机关干部"扩大到"财政供养人员",政 府机关改革的同时进行事业单位的机构改革,避免事业单位成为精简人员的"避风港 ";精简机构与转变职能相结合,只保留必要的执行性的经济职能部门,对宏观经济 管理部门进行大幅度撤并和裁减;鼓励各地因地制宜,探索适合本县特点的机构改 革模式.